审查的关键在于科学界定同等情况，结合程序设定目标和调整对象的具体特点，依据常识或专业标准作出判断，体现出权利平等和机会平等的公正价值，对属于同等情况的任何人不得附加其他程序性义务。

但问题在于，第一，全国人大常委会工作机构是一个什么样的机构？是常委会办公厅，还是某一工作委员会？根据《全国人民代表大会组织法》第27条和第28条的规定，常委会设立办公厅，常委会可以根据工作需要设立工作委员会。加上每次全国人大开会期间大会讨论的主要事项早在代表大会举行一个月以前就已由全国人大常委会安排和通知，一个由全国人大常委会主导的代表大会来讨论全国人大常委会自己曾作出的决定是否适当或是否违反宪法的问题，几乎是不可能的，更不必说撤销或改变了。

在全国人大常委会闭会期间，由其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起的全国人大常委会宪法监督程序是：（1）上述主体认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。第二类是一个代表团或30名以上的代表提起的宪法决定程序，它比第一类多一步骤，即先由主席团决定是否列入大会议程，或先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。首先，上述主体凭什么提起宪法监督程序？其提起的动机何在？提起宪法监督程序，要求对全国人大常委会的不适当决定进行审查，或要求对国务院的行政法规或地方权力机关通过的地方性法规进行审查，需要相应的利害关系人，上述机关不可能成为其利害关系人，因此上述机关缺乏提出宪法监督程序的直接利害动机。然而，总体上，我国大陆学者谈论宪法监督主体与客体者多，而论及宪法监督程序者少。在全国人大闭会期间，一切国家机关、各政党和各社会团体、各企事业组织、公民个人都可以向宪法监督委员会提起宪法监督程序，同时规定受理、审查与决定的时效规定。

第三，扩大宪法监督客体的范围，将政府的具体行为、企事业或团体组织具体行为以及法律外的行政规章、某些地方性法规和地方行政规章纳入宪法监督的对象之中。1982年《宪法》规定全国人大常委会在其职权范围内撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议也是其职权范围内的事务，自然可以适用该程序。信任或许是走向民主社会治理最重要的人文因素。

每个地方都强盛国家实力必然不俗，区域差异悬殊则会影响总体发展，地方政府间跨区域合作意义凸显。美国一半以上的州，将制宪权扩展到了地方社区，允许它们制定自己的地方自治宪章。府际关系协调法律匮乏，即便在长三角区域的行政协议都未规定履行协议履行中的纠纷解决机制[1]，违约成本很低，行政协议形同虚设，地方政府间互相猜忌和彼此牵制，合作缺乏基本条件而先天不足。当前地方政府及地方部门独立性不强，话语权受到质疑甚至阻碍，如农业部干涉乌鲁木齐和安丘教育部门禁用转基因油的决定（《南方周末》2012年6月30日），未尊重地方教育机构的意志，忽视了民间人士的看法，不利于合作关系的维系。

中国当前府际争议屡有发生，地方政府间争夺资源、中央部委间职责不清、地方政府与中央部委合作困难，甚至有政出多门而彼此冲突现象发生，导致政府公信力和凝聚力下降。地方政府是国家的缩影，各个区域组成国家整体。

摩纳哥、列支敦士登等微型国家的公共安全托付法国和瑞士提供服务，梵蒂冈的治安由瑞士卫队负。如美国州际合作的典范田纳西流域管理局，就拒不执行环保部门制定的空气质量控制标准[6]，只能进入司法层面协调，司法体系是行政协调不成功的协调器和减压阀。何况国税地税原本就同出一脉，分合应基于民众利益考虑和避免形成垄断，政府间合作呈现后天失调状态。联邦宪法和法院填补了这一缺陷，议会在交通、贸易和通讯等方面立法，设立协调关系的各种州际委员会，为联邦内部合作创造条件。

实际操作层面，国地税在浙江、江苏等省广泛合作（《中国税务报》2009年7月8日，2012年3月21日）。伙伴关系促成多方资源共享、优势互补和信息交换，建构合法合理的对违约方的惩罚机制，确定伙伴数量、合作周期、加盟和退出机制，尊重合理诉求、平衡多元利益、实现多方共赢。从理论研究来说，仅有对口支援、城市伙伴关系和国税地税整合的寥寥数篇文章。台湾地区的地方政府间合作趋势愈来愈多，南台湾有高高屏永续发展委员会，中台湾有中部六县市首长会报，地方政府伙伴关系覆盖全台。

公共产品的质量检验政府间合作成效，保障公民基本权益也就顺理成章。回归区域层面，相邻地方本可互相倚靠，同饮一江水的同流域亦有合作便利，却由于法律不完善、宏观层面缺乏引导，区域间矛盾愈演愈烈，如黄河改道引发的苏鲁两省关于微山湖之争仍未平息。

然则行政层级不是从来就有，也并非政府服务于民众的要件。伙伴关系治理以超然的姿态摆脱条块束缚，建构开放包容的动态体系，鼓励相关各方形成圆桌会议格局，倡议多元地方政府间和中央部委间订立平等协议，吸纳多元地方政府、中央部委、私营部门和个人参与治理，在听取民意中达成共识和形成平等价值观，以此促进跨区域跨部门的政府间协作。

[11]吸纳公民参与决策，促进公私部门的信任融合。地方政府间伙伴关系治理，要有完善的法治环境和负责任的政府，要加强行政协议的违约监管和有效惩戒。尊重乡村乡民意志和破除城乡二元鸿沟，区域内促成多个地方政府平等协商洽谈，区域间尊重契约精神和撮合跨界合作。顾此失彼和有失公允对社会发展不利，地方政府间应群策群力和减少内耗，在公正平等的环境中有序竞争。整体与局部的利益息息相关，多个地方兴盛会推动全面发展，一个地方的滞后会形成短板效应，地方政府间合作日益重要。增强民众的认同感和加强伙伴关系的合法性，凝聚地方合力和促进国家总体发展。

地方目标和总体目标不可能完全一致，不放权反倒会遏制地方的积极性。[13]授予社区自治权限并未威胁联邦的国统，倒是激发了基层动力和赢得了民众的赞誉。

必要时由共同上级协调各方办理或指定其中一地方限期办理，这破除了权威干涉，为相关各方跨县市交流搭建了平台。公共协商每个政府都处于行政生态环境中，在职责范围内独立行使职权，不断根据情势调整行政行为。

明晰城市区域发展目标，注重乡村区域发展，降低区域共同事物和职能重叠的协商成本[15]，听取本区域民众意见和及时反馈追踪，形成定位清晰、职责明确的政府间合作关系，城市与乡村各方皆大欢喜。伙伴关系治理倡导中央的归中央，地方的归地方，主张法律干预而非强权干涉。

伙伴关系治理保障普通民众权益。在信息化时代，伙伴关系治理寻找地方政府间合作的契合点，基于普通民众角度考虑问题，为公民个人提供个性化服务。跨区域跨部门合作难上加难，彼此争利益或互相推责任。从美国经验来讲，立国之初的各州政府缺乏相互保证是联邦计划的一个重大缺点[9]。

法治环境并不健全对行政环境造成不良影响，区域内地方政府以邻为壑，部门本位主义盛行，跨区域跨部门难以协调，城乡二元鸿沟加大。搭建公共云服务平台，整合地方政府资源，促成地方政府间订立平等协议和实现区域均衡发展，满足不同群体、不同个人的个性化需求，提升综合国力和服务于国计民生。

对中央政府而言，地方政府最普遍的问题就是拒绝按照中央的意志行事[2]，整合统一地方政府和中央的利益十分重要。理论缺失与实践缺位正是新理论的契机，可将地方政府置于平等地位，破除行政级别和促进跨地域交流，伙伴关系治理呼之欲出。

相关法律的颁布是区域合作的铺垫，2000年修订的《区域计划法》第18条规定直辖市、县市主管机关为推动区域计划之实施及区域公共设施之兴修，得邀同有关政府机关、民意机关、学术机构、人民团体、公私企业等组成区域建设推行委员会，扫除了地方政府合作的障碍和推动了区域发展。伙伴关系治理经历局部到整体的扩张过程，香港澳门在一国两制框架下运行良好，法律和行政体系能够实现兼容并蓄，海峡两岸亦可通过法治体系的融合实现更广阔的政府间合作，前景在于法律兼容、共同协商和互惠互利，遵从民众意愿和建构理解信任机制，创造更多合作契机和实现共同繁荣。

培育多方合作共赢的共同增长点是正道，地方政府间伙伴关系治理的效用显而易见。【关键词】伙伴关系治理。美国立法司法行政各司其职，联邦最高法院有解释宪法权，协调联邦与州之间关系和审判政府间争议，对促进美国繁荣功不可没。（二）重视乡民利益诉求，消弭城乡二元鸿沟伙伴关系治理同等对待区域内的城市和乡村权益。

伙伴关系治理是多元地方政府(含地方部门)与中央部委（含直属机构）之间平等合作，建立跨地域跨部门跨层级的动态交流网络。公正平等是硬道理，内源性增长才是可持续发展之路，重庆在构筑第四增长极方面的经验值得借鉴。

[4]反思过去，我国作为单一制国家，行政等级明确，却又产生一些负效应，受层级制束缚的地方政府和地方部门畏手畏脚，缺乏相应权限也必然难以承担相关责任。伙伴关系的精要是相互信任、平等对话、彼此影响、联手合作。

部门间权限重叠冲突，引发部门争议比比皆是。当前中国地方政府间并未建立伙伴关系治理机制，无益于冲突的弥合。